【摘要】構(gòu)建以排污許可制為核心的“一證式”固定污染源監(jiān)管制度體系，是推動生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。本文結(jié)合作者參與實際管理工作的心得體會，回顧了排污許可管理體系的構(gòu)建情況，總結(jié)了江蘇省排污許可制度實施成效，剖析了江蘇省排污許可管理實踐中存在的問題，從優(yōu)化技術(shù)支撐體系、完善法規(guī)體系、加強(qiáng)數(shù)據(jù)融合等方面提出了改進(jìn)的對策建議，并提出了江蘇省排污許可管理實踐的下一步工作展望。

“十三五”期間，通過生態(tài)環(huán)境部與各級生態(tài)環(huán)境部門的共同努力，我國排污許可制度改革成效顯著，相關(guān)法律法規(guī)和技術(shù)規(guī)范逐步完善，排污許可管理制度體系已初步形成；分行業(yè)核發(fā)排污許可證有序推進(jìn)，固定污染源排污許可清理整頓統(tǒng)籌推動。2020年是實現(xiàn)固定污染源排污許可制全覆蓋的收官之年，如何充分發(fā)揮排污許可制度管理效能，構(gòu)建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管體系，是深入貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想，推動生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。本文回顧了排污許可管理體系的構(gòu)建情況，總結(jié)了江蘇省排污許可制度實施成效，結(jié)合作者參與實際管理工作的心得體會，梳理了江蘇省排污許可管理實踐中存在的問題并提出了改進(jìn)的對策建議及下一步工作展望，以期為推進(jìn)江蘇省固定污染源排污許可“一證式”管理工作發(fā)揮重要作用。

01排污許可管理體系構(gòu)建情況

自20世紀(jì)70年代以來，排污許可管理逐步成為世界各國污染控制的重要手段，是實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)管理的核心制度。瑞典是首個提出并實踐排污許可制度的國家，«瑞典環(huán)境法典»對排污許可證制度進(jìn)行了更嚴(yán)格而全面的規(guī)定，奠定了其核心法律地位。德國依照«聯(lián)邦排放控制法»和«綜合污染預(yù)防和控制指令»，實施對工農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營的綜合許可管理。澳大利亞建立了基于風(fēng)險的許可體系，對風(fēng)險不同的企業(yè)分類管理。美國實行的是單項排污許可證制度，按照不同污染介質(zhì)進(jìn)行發(fā)放，形成了以«清潔水法»(Clean Water Act，CWA)和«清潔空氣法»(Clean Air Act，CAA)為法律基礎(chǔ)的污水和大氣排污許可證制度。我國于20世紀(jì)70年代開始提出排污許可制度，并將其確立為八項基本制度之一。但是，由于之前其核心地位低、發(fā)證范圍和種類不全、重證輕管、制度設(shè)計欠缺等問題，排污許可制度一直沒有發(fā)揮良好的作用。2016年底，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了«控制污染物排放許可制實施方案»，原環(huán)境保護(hù)部陸續(xù)發(fā)布了«排污許可證管理暫行規(guī)定»和«排污許可管理辦法(試行)»，明確了排污許可制度改革的頂層設(shè)計與總體思路。至此，排污許可制度改革全面啟動。2019年，黨的十九屆四中全會決議«中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定»明確，構(gòu)建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系。“一證式”排污許可支撐體系由法規(guī)體系、管理體系、技術(shù)體系、網(wǎng)絡(luò)平臺四部分組成，如圖１所示。

目前，支撐排污許可的國家層面法律包括«環(huán)境保護(hù)法»«水污染防治法»«大氣污染防治法»，以及于2020年9月1日施行的新修訂的«固體廢物污染環(huán)境防治法»；法規(guī)層面包括«排污許可管理條例»；部門規(guī)章包括«排污許可管理辦法(試行)»«固定污染源排污許可分類管理名錄(2019年版)»。管理體系包括排污許可證的適用范圍、實施主體和權(quán)限配置以及許可證的種類、年限和內(nèi)容等。«排污許可管理辦法(試行)»和«固定污染源排污許可分類管理名錄(2019年版)»兩個部門規(guī)章對排污許可的具體管理與實施做出了具體的規(guī)定。技術(shù)體系用來為排污許可證的核發(fā)與管理提供技術(shù)支撐，其規(guī)范性文件包括污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、污染防治最佳可行技術(shù)、環(huán)境管理臺賬與執(zhí)行報告、企事業(yè)單位自行監(jiān)測技術(shù)指南等技術(shù)規(guī)定。以“環(huán)評管準(zhǔn)入、許可管排污、執(zhí)法管落實”為主線構(gòu)建全生命周期、精細(xì)化、全過程的管理模式。網(wǎng)絡(luò)平臺不僅是排污許可制度實現(xiàn)信息化管理的重要依托，也為環(huán)境管理信息化提供全方位支撐。平臺匯集了企業(yè)實際排放量數(shù)據(jù)，可以幫助生態(tài)環(huán)境管理部門掌握轄區(qū)內(nèi)的污染物排放情況，并為環(huán)保稅、環(huán)境統(tǒng)計、污染源排放清單等各項固定污染源環(huán)境管理提供可靠的數(shù)據(jù)來源，同時也為公眾社會監(jiān)管提供平臺。

02江蘇省排污許可制度實施情況

2-1排污許可證核發(fā)數(shù)量

2019年9月，江蘇省生態(tài)環(huán)境廳發(fā)布的«省生態(tài)環(huán)境廳關(guān)于開展2019年排污許可證申領(lǐng)工作的補(bǔ)充通告»(蘇環(huán)辦〔2019〕317號)明確了盡早實現(xiàn)江蘇省固定污染源“核發(fā)一個行業(yè)、清理一個行業(yè)、達(dá)標(biāo)一個行業(yè)、規(guī)范一個行業(yè)”的環(huán)境管理目標(biāo)，依據(jù)環(huán)境質(zhì)量改善要求，計劃在2019年底前完成82個行業(yè)排污許可證核發(fā)，提前一年將固定污染源全部納入排污許可管理范圍。2020年2月，發(fā)布«關(guān)于開展江蘇省2020年排污許可證申領(lǐng)和排污登記工作的通告»(蘇環(huán)辦〔2020〕41號)，全面落實«固定污染源排污許可分類管理名錄(2019年版)»最新要求，加快推進(jìn)新增30個行業(yè)的許可證核發(fā)和112個行業(yè)的排污登記工作。截至2020年7月3日，31個省區(qū)市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)共計核發(fā)排污許可證241999張，其中江蘇省以35679張的發(fā)證數(shù)量位列全國首位(圖２)。從江蘇省發(fā)證行業(yè)分布圖可見，發(fā)證數(shù)據(jù)最高的行業(yè)為印染行業(yè)，占江蘇省總發(fā)證數(shù)量的13％，其次是電鍍行業(yè)(5％)和電子行業(yè)(4％)。

對核發(fā)部門來說，排污許可證核發(fā)過程中的困難體現(xiàn)在對許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范的專業(yè)性理解不到位、掌握不深入、重視程度不夠，核發(fā)排污許可證任務(wù)較重且技術(shù)能力不匹配；對企業(yè)來說，尤其是中小民營企業(yè)，困難體現(xiàn)在缺乏專業(yè)環(huán)保人員和專業(yè)環(huán)保知識，對自身產(chǎn)排污情況掌握不夠全面，對相關(guān)排放標(biāo)準(zhǔn)的適用性、技術(shù)規(guī)范理解不到位。為解決制約發(fā)證速度的瓶頸，江蘇省各市積累了豐富的經(jīng)驗。南京市采取全市動員、綜合施策的方法，動員全市核發(fā)部門加班加點(diǎn)集中發(fā)證，部分地區(qū)臨時抽調(diào)十幾人專項負(fù)責(zé)許可證核發(fā)，同時市局層面給予充分的技術(shù)支持，集中舉辦分行業(yè)培訓(xùn)班，覆蓋轄區(qū)內(nèi)大部分企業(yè)。市局協(xié)調(diào)多家第三方機(jī)構(gòu)，確定專職人員與各區(qū)實行點(diǎn)對點(diǎn)服務(wù)，重點(diǎn)解決發(fā)證中的疑難問題；堅持每日通報排名，把排名靠后的單位加粗加紅推送給相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，及時傳導(dǎo)壓力，推進(jìn)發(fā)證工作明顯提速。無錫、蘇州兩市結(jié)合自身發(fā)證、登記工作量大的特點(diǎn)，明確時間節(jié)點(diǎn)倒排工作任務(wù)，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)、環(huán)保所等基層機(jī)構(gòu)將全覆蓋工作落實到企業(yè)，同時通過優(yōu)化排污許可證核發(fā)流程，借助第三方技術(shù)審核力量，提升排污許可證核發(fā)效率。南通、泰州、連云港、徐州、淮安各市精準(zhǔn)施策、有的放矢，針對企業(yè)排污許可證申請不積極的問題，通過網(wǎng)站、報紙、短信、書面的方式告知企業(yè)申領(lǐng)義務(wù)，針對企業(yè)申請表格填報困難的問題，分縣區(qū)、分行業(yè)對企業(yè)進(jìn)行多輪次、集中式現(xiàn)場申報指導(dǎo)，做到了企業(yè)技術(shù)培訓(xùn)、現(xiàn)場指導(dǎo)全覆蓋，并針對縣區(qū)審核人員不足的問題，組織第三方機(jī)構(gòu)抽調(diào)精干力量分片下沉協(xié)助管理部門集中審核，確?？h區(qū)全覆蓋，取得了明顯成效。

2-2 排污許可證核發(fā)質(zhì)量

江蘇省“先發(fā)證后完善”的思路使江蘇省成為全國排污許可證核發(fā)的領(lǐng)先省份，卻不可避免地引起了社會各界對排污許可證核發(fā)質(zhì)量的擔(dān)憂。為此，江蘇省生態(tài)環(huán)境廳不定時地開展排污許可證的技術(shù)復(fù)核專項行動，及時總結(jié)復(fù)核發(fā)現(xiàn)的問題(表1)，用于指導(dǎo)地方部門后續(xù)的核發(fā)工作。«排污許可管理辦法(試行)»規(guī)定，當(dāng)排污單位存在排污單位名稱、許可事項、新改擴(kuò)建項目等方面的變化時，需提前三十個工作日申請許可證變更。目前江蘇省許可證變更數(shù)量為2802張，占總核發(fā)量的8％，靈活、方便、快捷的許可證變更制度也可有效推動完善前期質(zhì)量欠佳的許可證。針對江蘇省已發(fā)證量較大的特點(diǎn)，江蘇省生態(tài)環(huán)境廳2020年已制定了按月定期技術(shù)復(fù)核機(jī)制，通過政府購買服務(wù)的方式委托專業(yè)第三方機(jī)構(gòu)抽調(diào)專業(yè)人員每月開展技術(shù)復(fù)核，確保江蘇省的排污許可證質(zhì)量穩(wěn)步提高。

2-3排污許可證許可總量

我國目前實施的排污許可總量核定方法，主要是依據(jù)企業(yè)行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)評審批等要求，因此更多地考慮了企業(yè)的行業(yè)屬性和已有法定審批要求，主要是一種基于技術(shù)的排污許可限值，尚未直接與環(huán)境質(zhì)量掛鉤。因此，經(jīng)常會出現(xiàn)區(qū)域內(nèi)所有的企業(yè)都達(dá)到了排放限值要求，但區(qū)域內(nèi)水體水質(zhì)或空氣質(zhì)量仍長期超標(biāo)的現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計，截至目前，江蘇省的主要污染物許可總量分別為二氧化硫129709.9噸、氮氧化物259845.4噸、顆粒物94178.9噸、VOCs 29712.3噸、COD612557.4噸、氨氮51185.5噸。從行業(yè)分布情況看，各類污染物至少70％的許可總量分布在４個以內(nèi)的重點(diǎn)行業(yè)(圖３所示)。其中，火電、鋼鐵、水泥、石化、原料藥、農(nóng)藥行業(yè)為大氣污染物的重點(diǎn)行業(yè)，印染、造紙、石化、電子行業(yè)為水污染物的重點(diǎn)行業(yè)。因此，江蘇省后續(xù)可通過研究行業(yè)污染治理可行技術(shù)，評估重點(diǎn)行業(yè)的污染物削減潛力，逐步削減重點(diǎn)行業(yè)的許可排放量，確保區(qū)域污染物排放減少，達(dá)到環(huán)境質(zhì)量改善的目的。

2-4排污許可證后監(jiān)管

目前，江蘇省已按生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)一部署完成了第一階段固定污染源排污許可清理整頓工作，目前正在開展第二階段清理整頓工作。截至2020年7月1日，第二階段江蘇省清理整頓工作完成率為98.11％、發(fā)證完成率為78.9％，均位列全國首位，江蘇省的排污許可工作重心將逐步由核發(fā)轉(zhuǎn)變?yōu)樽C后監(jiān)管。目前，江蘇省排污許可證后監(jiān)管的實施主要包括以下幾項措施:(１)每年開展一次專項執(zhí)法檢查；(２)針對重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)流域、重點(diǎn)行業(yè)不定期開展檢查；(３)將排污許可執(zhí)法檢查納入日常“雙隨機(jī)”檢查之中。2019年江蘇省專項執(zhí)法檢查共檢查企業(yè)1853家，發(fā)現(xiàn)無證排污企業(yè)149家，不按證排污企業(yè)452家。其中57.5％的企業(yè)未嚴(yán)格落實自行監(jiān)測要求，23.5％的企業(yè)未嚴(yán)格落實執(zhí)行報告要求，20.8％的企業(yè)未嚴(yán)格落實臺賬記錄要求。

03江蘇省排污許可管理的對策建議

3-1存在問題

在江蘇省的管理實踐中，發(fā)現(xiàn)排污許可制度實施過程中存在如下一些問題:第一，排污許可證表格過于復(fù)雜。重點(diǎn)管理行業(yè)一般十多張表格，并且每張表格內(nèi)容較多，填報后系統(tǒng)生成的許可證副本動輒成百上千頁，給申報與證后監(jiān)管帶來不便；第二，證后管理要求不盡合理。部分行業(yè)臺賬記錄繁瑣，監(jiān)測頻次要求高，企業(yè)難以完全合規(guī)；第三，監(jiān)管障礙較多。例如，企業(yè)許可總量核算等許可內(nèi)容準(zhǔn)確性難以保證，缺失具有實際操作意義的證后監(jiān)管工作辦法與罰則，缺少監(jiān)管信息化平臺等；第四，數(shù)據(jù)權(quán)威性不夠。排污許可數(shù)據(jù)還未做到唯一性、權(quán)威性，在多套數(shù)據(jù)并行的情況下，容易出現(xiàn)相互沖突。

3-2對策建議

(１)繼續(xù)完善法規(guī)體系和優(yōu)化管理措施。律支撐是排污許可制度的前提和依據(jù)。目前對于排污許可制度的具體實施，國家已經(jīng)出臺了一系列政策文件和法律法規(guī)。因此，建議在嚴(yán)格«排污許可管理條例»執(zhí)法過程中充分了解社會各界尤其是中小企業(yè)的意見建議，在嚴(yán)格生態(tài)環(huán)境保護(hù)和優(yōu)化營商環(huán)境的前提下進(jìn)一步優(yōu)化管理要求。

(２)優(yōu)化技術(shù)支撐體系。進(jìn)一步優(yōu)化、簡化排污許可技術(shù)支撐體系，體現(xiàn)“放管服”改革精神，減少企業(yè)負(fù)擔(dān)，抓大放小，突出重點(diǎn)。建議加快修訂«排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范»«環(huán)境管理臺賬及執(zhí)行報告技術(shù)規(guī)范»«排污單位自行監(jiān)測技術(shù)指南»等規(guī)范、指南，適當(dāng)減少“過程留痕”的相關(guān)要求，以結(jié)果為導(dǎo)向，更加合理地減少申報內(nèi)容、監(jiān)測頻次、臺賬記錄內(nèi)容、執(zhí)行報告頻次等要求，服務(wù)中小企業(yè)發(fā)展。

(３)加強(qiáng)數(shù)據(jù)融合。打通排污許可、環(huán)評、污染普查、監(jiān)測監(jiān)控、執(zhí)法五大系統(tǒng)數(shù)據(jù)，以排污許可數(shù)據(jù)為核心，動態(tài)關(guān)聯(lián)和更新。同時，通過結(jié)合政策引導(dǎo)、加強(qiáng)執(zhí)法、納入信用等機(jī)制，提高排污許可數(shù)據(jù)的質(zhì)量，加強(qiáng)排污許可數(shù)據(jù)引用的規(guī)范性。

3-3下一步工作展望

(１)加快推進(jìn)排污許可制度與監(jiān)測、監(jiān)控、執(zhí)法、總量等制度的融合，加強(qiáng)頂層設(shè)計，建立固定污染源排污許可聯(lián)動管理機(jī)制，為科學(xué)化、信息化、智能化的固定污染源全過程監(jiān)管提供制度保障。

(２)加快數(shù)據(jù)融合，實現(xiàn)固定污染源的“大數(shù)據(jù)”智能管理。將排污許可數(shù)據(jù)與自動監(jiān)控、移動執(zhí)法數(shù)據(jù)鏈接，實現(xiàn)監(jiān)控自動預(yù)警、執(zhí)法自動提示等智能功能，真正實現(xiàn)固定污染源“一證式”智能化管理。

(３)優(yōu)化填報平臺，提高平臺數(shù)據(jù)的引用能力，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，直接導(dǎo)入環(huán)評、污染源普查等相關(guān)數(shù)據(jù)，最大化減少企業(yè)填報的數(shù)據(jù)量。一方面確保數(shù)據(jù)的真實性與唯一性，一方面降低企業(yè)填報門檻，更好地為企業(yè)減負(fù)。

按照生態(tài)環(huán)境部工作部署，江蘇省將加快推進(jìn)固定污染源排污許可“一證式”管理工作，探索排污許可“全覆蓋、全周期、全聯(lián)動”機(jī)制，推動企業(yè)守法、部門執(zhí)法、社會監(jiān)督，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、企業(yè)自治良性互動，為提高環(huán)境管理效能和改善環(huán)境質(zhì)量奠定堅實基礎(chǔ)，為美麗江蘇建設(shè)提供有力制度保障。